在国有企业和国有控股企业中，国家作为公司的所有者当然有权派出代表参与公司经营管理，我们这里讨论的是国家如何以国家身份在公司治理中发挥作用。国家是公司最特殊的利益相关人。国家不仅通过税收等形式参与公司利益分配，它还肩负着规范公司治理，保护广大投资者、消费者、公司职工、社会公众的合法利益的义务。同时，一个国家的经济政策、就业政策和政治经济发展战略的落实和实现最终也会由公司等基本经济单位来完成。因此，国家在参与公司治理更能从全局着眼，更有利于保护各利益相关人的合法利益。 

公司治理，特别是上市公司的治理，并不仅仅是一个公司经营管理方面的问题，同时它还是一个法律问题。各国都通过法律途径来规范公司治理，我国也通过《中华人民共和国公司法》、《中华人民共和国证券法》、《中国上市公司治理准则》和其他有关法律法规来规范我国的公司治理。这些法律法规规定了我国公司治理的基本框架和基本内容。这说明了公司治理不仅仅是一种合同关系，它还是一种法律关系，或者说是一种在法律监控下的合同关系。社会公众和机构投资者对公司，特别是上市公司的投资行为并不仅仅是建立在他们与公司之间的合同关系上，而且也是建立在对国家法律主导下的公司治理机制的信任基础上的。 

公司治理不能仅仅通过设立一个相互制衡的组织结构就能完成，更为重要的是通过法律的形式明确各利益关系人的权、责、利，强化对各利益关系人特别是经营管理人员的约束，并通过法律的最终威慑力来达到公司治理的目的。我国家在这方面是做得还很不够，如会计法中强调单位领导对会计工作负有领导责任，可是在法律上就没有明确领导责任到底是负什么责任，责任有多大，如何处罚；《中国上市公司治理准则》中规定“平等对待所有股东，保护股东合法权益”，但是大股东侵犯了小股东的权利后要承担一种什么责任就没有法律明文规定。公司治理水平高低最终决定于国家法律法规质量的好坏，从这个方面来说国家是公司治理的主导者。